ONU, guerra giusta, guerra preventiva, guerra al terrore

Nel 1999 il giurista internazionalista Michael J. Glennon aveva affermato che l’intervento in Kosovo della Nato, nonostante fosse in palese violazione della Carta Onu, poneva la pietra tombale sulle “antiquate”
(ma tuttora vigenti) regole del diritto internazionale in tema di peacekeeping e peacemaking da questa stabilite.
Aveva aggiunto che della morte di tale sistema di regole – che prevedono l’intervento del Consiglio di sicurezza solo in caso di “cross-border attack” e «sotto le quali i più sanguinosi conflitti erano stati liquidati come “questioni interne” [agli Stati]» (Glennon, The New Interventionism, in Foreign Affairs, May/June 1999) – non c’era da rammaricarsi in quanto esso collide con le “moderne idee di giustizia” e risulta “fuori sincrono” poiché si attarda a considerare la violenza fra gli stati come la maggiore minaccia alla sicurezza internazionale laddove invece i più sanguinosi scontri avvengono nell’ambito della “domestic jurisdiction”. Ma aveva anche ammonito contro la pratica di rimpiazzare la vecchia struttura formale “anti-interventista” con un nuovo impianto normativo traballante, vago e creato ad hoc.
Delle difficoltà che attanagliano il sistema internazionale e l’Onu
si è accorto anche Kofi Annan, il quale nel 2003 ha istituito – col compito di suggerire soluzioni e riforme – l’High-Level Panel on Threats, Challenges and Change.
Il Panel ha emesso, nel dicembre 2004, il suo rapporto, il cui
nocciolo è il tema dell’uso della forza. In esso si afferma che la forza può
essere esercitata legalmente solo in risposta a una minaccia imminente oppure quando il Consiglio di sicurezza ne autorizzi l’uso.
Inoltre, si sostiene che essa dovrebbe essere esercitata – dagli stati o dal Consiglio – in base a cinque criteri di legittimità: se la minaccia è sufficientemente grave; se lo scopo è appropriato; se tutte le opzioni non-militari sono state esperite; se l’azione militare è proporzionata alla minaccia; se vi sono ragionevoli possibilità di successo.
Sull’ultimo numero della Policy Review, commentando queste che
sembrano quasi risposte alle sue preoccupazioni, Glennon ha affermato che le proposte dell’High- Panel sembrano postulare che il mondo sia governato da una moralità oggettiva e ignorano la realtà, recuperano la dottrina medievale della guerra giusta e tentano di istituzionalizzare l’idea che uno stato possa agire militarmente di fronte a un attacco imminente in base a una ricostruzione erronea della dottrina internazionalistica.
Secondo Glennon, la dottrina della guerra giusta riemerge nel rapporto dell’High-Level Panel quando esso, sulla base dei criteri di legittimazione dell’uso della forza presuntamente valutabili su di un piano universale, asserisce che l’intervento militare deve essere deliberato «per le giuste ragioni, moralmente», e che la forza deve essere esercitata solo quando la «buona coscienza» lo permetta. E, ancora, quando esso afferma che occorre consolidare un «atteggiamento morale» di condanna del terrorismo.Per quanto riguarda il criterio dell’imminence dell’attacco proposto dall’High-Panel, Glennon lo definisce irrealistico:
«Nessun politico assennato, sapendo che qualche stato canaglia o qualche gruppo terroristico sta preparando un attacco nucleare, suggerirebbe di star seduti ad aspettare che l’attacco diventi imminente». E tuttavia il Panel pretende di legittimare tale criterio sulla base dell’interpretazione dell’art. 51 della Carta Onu (che in realtà prevede l’uso della forza da parte di uno Stato solo in funzione auto-difensiva fino all’attivazione del Consiglio di sicurezza), e afferma che è costante norma di diritto internazionale che uno stato possa intraprendere azioni militari di fronte a un attacco imminente. Ma, sostiene Glennon, la dottrina internazionalistica ha da tempo messo in rilievo che l’art. 51 prevede l’uso della forza esclusivamente nel caso in cui uno stato debba difendersi da un attacco armato, e non nel caso in cui l’attacco sia imminente ma non attuale.
Tuttavia, l’intenzione di Glennon non è certo di richiamare al rispetto dell’art. 51, quanto di criticare la pretesa dell’Onu – espressa mediante le proposte di riforma dell’High-Panel – di rievocare a sé il monopolio dell’uso della forza militare. Tra tali proposte, tutte tese a includere mediante un’interpretazione arbitraria della Carta Onu i comportamenti degli Stati Uniti tra le attribuzioni del Consiglio di Sicurezza, figura quella di istituzionalizzare l’intervento umanitario. In altre parole, per Glennon non è criticabile l’uso della forza preventiva o l’ingerenza umanitaria, quanto il tentativo dell’Onu di porre il cappello del Consiglio di sicurezza su tali attività qualora esse siano svolte per iniziativa dei singoli stati (gli Stati Uniti, per essere precisi) al di fuori del controllo del Consiglio.
Dunque il vizio peggiore del rapporto dell’High-Level Panel è, per Glennon, di non considerare alternative – quali potrebbero essere un’alleanza fra i paesi democratici, delle integrazioni regionali rafforzate o delle “coalizioni di volenterosi” meno ad hoc – all’ormai “vecchio” modello delle Nazioni Unite che pretende di attribuire il monopolio dell’uso della forza al Consiglio di sicurezza: «L’ipotesi che vi siano altre opzioni per gestire l’uso della forza che possano funzionare meglio del Consiglio di sicurezza è semplicemente non all’ordine del giorno » dell’High-Level Panel.In conclusione, per un realista come Glennon elaborare modelli di pacifismo istituzionale (o di gestione dell’uso della forza) che passino attraverso la riforma dell’Onu è una via velleitaria e idealistica al raggiungimento di un ordine internazionale più saldo.
Una via tanto più velleitaria in quanto fondata su un’erronea lettura
delle vicende storiche: «Nel corso del diciottesimo secolo, la pace in Europa è stata mantenuta sulla base dell’equilibrio di potenza, più che attraverso istituzioni legaliste». Per Glennon l’eccentricità della Carta dell’Onu – la sua incapacità di approntare strumenti d’interpretazione e trasformazione del contesto internazionale – è ormai un dato di fatto ampiamente condiviso dalla dottrina e dalle diplomazie di buona parte del globo. Ciò che non è condiviso, per Glennon, è l’idealismo di un progetto di riforma che tenti di recuperare centralità a delle Nazioni Unite sempre meno legittimate. E – citando Henry Cabot Lodge – «vi è un grave pericolo in un idealismo non condiviso».

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